Cours de comptabilité publique Dispensé par GUESSELE ISSEME Lionel Pierre Agrégé des Universités. UNIVERSITE DE YAOUNDE II. Faculté des sciences juridiques et politiques.

INTRODUCTION GENERALE

La promulgation,  de la loi  de finance après  son adoption  marque  le commencement  de  l’entrée  en vigueur  de celle-ci. Le  droit  de la comptabilité  publique  suite  logique  du droit  budgétaire  se  présente comme  la discipline   juridique qui  dispose les mécanismes  nécessaires pour  l’entrée  en vigueur   effective de la  loi  de finances, il se  constitue d’un ensemble  des règles juridiques qui encadre l’exécution des opérations de dépenses et de recettes au sein d’une administration.

Suivant ces  différentes considération préliminaires, il ressort  que  le droit de la comptabilité publique n’est pas  une discipline à part, dès  lors que  son  contenu  se présente  comme  une partie  constitutive  de la matière du doit  des finances  publiques.

Objectifs

La comptabilité publique poursuit une triple finalité. C’est un outil d’information, de gestion et de contrôle. Si  le droit budgétaire répond à une logique ex anté de prévision, le droit de la comptabilité publique est tendu vers une finalité ex post. C’est dire qu’il organise la mise en œuvre des crédits budgétaires et la réalisation des recettes de manière à pouvoir en retracer l’usage et rendre compte.

Globalement le Droit de la comptabilité publique est l’ensemble des règles qui organise de l’information financière permettant ainsi : de

1. de saisir, de classer, d’enregistrer et de contrôler les données des opérations budgétaires, comptables et de trésorerie afin d’établir des comptes réguliers et sincères ;
2. de présenter des états financiers reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat à la date de clôture de l’exercice ;
3. de contribuer au calcul du coût des actions ou des services ainsi qu’à l’évaluation de leur performance.”

Les sources

1- Les sources nationales

• l’ordonnance n°62/OF/ du 7 février 1962 portant régime financier de l’Etat.
• la loi n°2007/06 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat
• décret du 30 décembre 1912 et le titre de règlement définitif assimilé à la loi des comptes
• Decret n°2013/16 du 15 mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique
• la loi n° 2014/025 du 23 décembre 2014 portant loi de règlement dela République du Cameroun pour l’exercice 2013
  • Les sources Communautaires
• la directive n°01/11/UEAC-190-CM-22 relative aux lois de finances en zone CEMAC.
  • Les sources internationales

Il s’agit ici, des normes comptables internationales du secteur public. C’est l’œuvre d’un comité crée par  la Fédération international des expertscomptable (IFAC). Il s’agit respectivement des Normes IPSAS (International public sector accounting standard) qui ont succédé en 2001 aux « Normes IAS » ( International accounting standards) fixé par le Conseil des normes comptables internationales du secteur public ( IPSAS Board), dans le cadre plus général de IASCF ( International accounting standards committe foundation). Ces standards internationaux en matiére comptable ont pour objectif d’améliorer la qualité de l’information financiére et comptable des entités du secteur public, pour permettre des décisions d’allocation de ressources fondées sur l’information fiable et ainsi améliorer la transparence financiére et la responsabilité des acteurs publics. Selon William Gilles, «  les normes comptables ont pour objectif d’améliorer la qualité de l’information comptable des administrations publiques ».  c’est sans doute la raison pour laquelle la matière atteint tous les niveaux du processus budgétaire.  Le Droit de la comptabilité publique met ainsi en avant des institutions (Partie I) et des opérations (Partie II).

PARTIE I : LES INSTITUIONS  D’EXECUTION  DE LA LOI DE FINANCES

Deux catégories d’institutions  importantes  sont ici  prises en compte : les  organes  (chapitre I) et les agents (chapitre II).

CHAPITRE I : LES ORGANES  D’EXECUTION  DE LA LOI DE  FINANCES

L’exécution  de la loi des finances  interpelle deux grandes catégories d’organes : les organes  à compétence spécialisées (section I) et les organes  destinataires  de  crédit (section II).

SECTION I : LES ORGANES A COMPETENCE SPECIALISEES

La compétence spécialisée ici  porte  sur la  matière  financière. l’intervenant  alors  dans  ce  cadre  que les  institutions  de l’Etat  ayant pour  mission  principale  de cordonner l’exécution  (I) et les  institution sectorielle  dans  l’exécution (II).

• L’institution de coordination  de  l’exécution

L’exécution  de la loi des finances  s’opère  sous la réserve  ou la coordination  générale  du ministre  des  finances.  Il est l’ordonnateur principal du budget de l’Etat. C’est la personne ayant qualité au nom de l’Etat pour prescrire l’exécution des recettes et des dépenses inscrites au budget de l’Etat. Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget général, des comptes spéciaux du Trésor, à l’exception des comptes d’affectation spéciale (l’article 37 de la directive relative aux lois de finances, et de l’ensemble des opérations de trésorerie et de financement. Il prescrit l’exécution des recettes, constate les droits de l’Etat, liquide et émet les titres de créances correspondants). Il est aussi ordonnateur principal des crédits des programmes de son ministère. , celuici  prend  toutes  les  disposition  nécessaires  pour  que la loi de finances produise  effectivement  tous les effets  juridiques  escomptés.

En  droit camerounais, cette  autorité  est investie  dans l’exercice  de ses fonctions à la suite  d’une  nomination  par  le Président de la république chef de l’Etat (voir article 12 de la  constitution  camerounais). Ses attributions en matière financière sont  généralement  définies  par  ce dernier. Ainsi, la  loi de  finances  promulguée , le  ministre  de finances adopte dès  le  début  de  l’année  la  circulaire  portant exécution  du budget  de l’Etat  et des entités  publiques. Cet  acte  juridique  marque  en réalité l’entrée  en vigueur effective de la loi  de finances. Il interpelle par son contenu les agents publics intervenant dans le processus  d’exécution du budget  pour  leur donner les  orientations spécifiques à prendre en compte  à cet effet.

• LES INSTITUTIONS FINANCIERE A COMPETENCE

SECTORIELLE

Plusieurs  institutions  certainement  toutes rattachées  au ministère des finances  participent  à l’exécution  de  la loi de finances  en fonction de  leurs compétences alors  délimitées  par  secteur. Il s’agit  de  la direction générale du budget   (DGB) , de la  direction générale des imports (DGI), la  direction  générale  des  Douanes (DGD), la direction  générale du Trésor, de  la coopérations  financière  et  monétaire du trésor, de la coopération  financière  et  monétaire (DGTCFM), la caisse autonome d’amortissement (CAA) et  de la société  de  recouvrement  des  créances

(SRC).

Deux catégories peuvent être aussi  retenues  pour  opérer  une classification de toutes ces institutions sectorielles en matière financière. Il s’agit  d’une  part  des  institutions sectorielles sous tutelle  du MINFI (B) et d’autre part des institutions  sectorielles sous  l’autorité   hiérarchique du MINFI (A).

C- Les institutions sectorielles sous  l’autorité  hiérarchique du MINFI

Il s’agit  ici  des directives générales du Ministère des finances :

• La direction générale  du budget : placée sous  l’autorité  d’un directeur  général  du budget parmi ses missions la préparation administrative technique  des  projets  de la loi des finances  ainsi que le suivi  et  l’évaluation des  différents crédits ouverts dans  la loi  des finances  pour  le compte  des   chapitre budgétaire.
• La direction générale  des  impôts  placées  sous  l’autorité d’un directeur  général  des  Impôts, assure  les missions de prélèvement, des collectes  ou de  recouvrement  des  différentes  recettes  fiscales  dues par les  contribuables  au profit  de l’Etat.
• La direction générale des Douanes, places sous  l’autorité  d’un directeur  des douanes , s’assure dans  ce cadre de ses missions  du prélèvement  des  recettes  fiscales  douanières  dues  par  le  contribuable dans  le cadre  de  importations ;
• La direction générale du trésor de la coopération financière et monétaire, placée sous l’autorité  d’un  DG du trésor, assure dans le cadre de ses missions la protection  du  patrimoine  de l’Etat. Elle assure également les opérations de compatibilités : comptabilité  budgétaire, générale, analytique des coûts  et de valeurs.

D- Les institutions  sectorielles  sous tutelle

Héritée en  établissement  publics,  ces  institutions  se distinguent entre  la CAA et la SRC :

• La CAA : placée sous  l’autorité  d’un Directeur général, cette institution bénéficie  d’une autonomie administrative et financière. Elle  a pour  principal mission de  procéder  à  l’apurement  du passif de l’Etat.
• La SRC : placée sous  l’autorité   d’une  DG, cette  institution bénéficie  d’une  autonomie  administrative  et  financière. Elle  a pour mission  principal  d’assurer  le  recouvrement des  créances  de l’Etat.

Section II : Les organes  bénéficient  des crédits

Les crédits  ouverts  par la loi des  finances  sont  affectés  à des institutions  centralisées (I) et  à des  institutions  décentralisées (II) sur  le territoire  de l’Etat.

              III-     Les institutions  centralisées  bénéficiaires décentralisées

Correspondant   dans  le crédit  de la loi des finances aux  différents chapitre budgétaires, ces  institutions se distinguent  parmi les organes  ou pouvoirs  publics constitutionnels d’une  part  et les  différents départements  ministériels  d’autre  part :

– Les organes  ou pouvoir  publics constitutionnels sont bénéficiaires de crédit ouvert  par  l’autorisation  parlementaire. Ce sont la présidence de la république, l’Assemblée nationale, le Sénat, la cour suprême, le conseil économique et  social, le conseil constitutionnel. Dans la loi des finances, ces  différents  organes  correspondent au chapitre budgétaire organes constitutionnel.

les crédits  budgétaires  qui  leurs  sont octroyés  sont  gérés  de manière   autonome  et spéciale de par les missions de  souveraineté qu’ils accomplissent.

Les  départements  ministériels  autant  que  chaque régime budgétaire  dans  la loi  de  finance  sont plutôt assujettis à une règle ordinaire de la  comptabilité publique. Il ressort  alors que pour l’exécution  de  crédits  ouverts qui leurs  sont  affectés  il  n’existe   pas ici de règles  dérogatoires.

             IV-      Les  institutions  décentralisées   bénéficiaires  de crédits

De par  la  forme  unitaire  décentralisées de l’Etat, le  CTD  sont assujettis  aux  règles  de la comptabilité publique, les  communes et éventuellement  les organes  lors que  celles-ci seront  effectives bénéficient de  tout un régime  financier  spécial  suivant  les  termes  de la loi  du 11 juillet  2018 portant régime  financier  de l’Etat et des autres

Entité et du Code des Collectivités territoriales du 19 décembre 2019. Il en n’est de même des Etablissements publiques  régis par la loi n° 2017/010 du 12 juillet 2017 portant statut général des établissements publics et des entreprises publiques.

CHAPITRE 2 : LES AGENTS D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

L’exécution de la loi de finances ne peut être effective sans les institutions mais aussi et surtout, sans les hommes investis des fonctions précises. Celles-ci correspondent à des agents auxquels des compétences spécifiques sont reconnues. Ils exercent leurs différentes fonctions en droit public financier avec une rationalité particulière.

L’étude qui leur est consacrée ici, se rapporte d’une part à leur identification (section 1) et d’autre part, à l’organisation de leurs fonctions (section 2).

Section 1 : L’identification des agents

Suivant les termes de la loi n°2018/012 du 11 juin 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres Entitées publiques, trois catégories d’agents à moyen, participent à l’exécution à savoir l’ordonnateur (I), le contrôleur financier (II) et le comptable public (III).

IV- L’ordonnateur

Deux considérations sont ici importantes à savoir : le statut (A) et les attributions de l’ordonnateur (B).

C- Le statut de l’ordonnateur

Suivant les dispositions du décret n°2019/160 du 13 mai 2013, est ordonnateur, toute personne nommée dans l’exercice d’importantes fonctions administratives ayant un certain nombre de compétences financières par rapport à la loi de finances. Deux modes d’accès au statut d’ordonnateur peuvent être identifiés.

D’une part, la nomination proprement dite intervenant par un acte administratif d’un supérieur hiérarchique (exemple : la nomination des doyens de facultés et d’universités publiques par le Président de la République).

D’autre part, l’élection démocratique d’un maire choisi parmi tant d’autres. L’ordonnateur exerce dont pour un temps bien déterminé.

D- Les fonctions de l’ordonnateur

L’ordonnateur participe à l’exécution de la loi de finances en prenant des actes administratifs liés aux dépenses publiques ou aux recettes publiques. De manière générale, ils procèdent aux engagements, liquidations et ordonnancements des dépenses inscrites au budget. La liquidation et l’ordonnancement sont concomitants et doivent intervenir immédiatement après la certification du service fait. Les ordonnateurs émettent les ordres de mouvement affectant les biens et matières de l’Etat. Ils veillent, sous leur propre responsabilité, à la tenue de la comptabilité auxiliaire des matières, valeurs et titres de l’Etat et participent ainsi à la tenue de la comptabilité générale de l’Etat sous le contrôle du comptable.

L’ordonnateur reste cependant, accrédité par dépôt de leurs signatures auprès des comptables publics assignataires des opérations de recettes et de dépenses inscrites au budget dont ils prescrivent l’exécution.

Les actes de ces derniers  (engagement, liquidation et ordonnancement) sont retracés dans la comptabilité budgétaire permettant de suivre le déroulement des opérations budgétaires et d’effectuer le rapprochement avec les écritures des comptables publics.

Les ordonnateurs disposent d’un pouvoir d’initiative discrétionnaire dans le cadre défini par l’autorité budgétaire en matière de dépense et décident librement de leur opportunité afin d’assurer le fonctionnement des services publics. Cette liberté disparait pour les principaux postes de dépenses ( Les dépenses de personnel, qui sont des dépenses sans ordonnancement préalable) et les charges de la dette. Cette liberté se manifeste  par la nonobligation d’engager la dépense ou la possibilité de l’engager à un niveau moindre que celui autorisé par la loi de finance.

Pour les opérations d’exécution de la dépense publique, on distingue trois catégories d’ordonnateurs : les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs délégués (chef des administrateurs auquel on compte assigner des compétences précises)

En matière d’exécution de recette publique, l’ordonnateur prend les actes administratifs relatifs à la constatation d’une créance de l’Etat, la liquidation de la recette et l’ordonnancement de la dépense et l’ordonnancement de la recette. Pour ce type d’acte concernent les recettes publiques.

Toutefois, on peut spécialement penser à une catégorie d’ordonnateur principal, les chefs de département ministériel qui auraient expressément reçu une autorisation de la part du ministre de finance, pour procéder au recouvrement des recettes publiques.

V- Le contrôleur financier

C’est un agent important dans la chaine d’exécution de la dépense publique. Il est nommé par le ministre des finances et ne peut être révoqué par celui-ci.

C’est une innovation dans la loi n°2015/012 du 11 juillet 2018 : il a existé des contrôleurs en droit financier camerounais dans le cadre des décrets, mais aucune loi portant droit financier faisait mention de leur substance jusqu’à ce dernier texte.

Dans l’exercice de ses compétences, le contrôleur financier participe en matière d’exécution de la dépense publique, participe à l’engagement de celle-ci. En réalité lorsque l’ordonnateur prend l’acte de l’engagement de dépense, le contrôleur financier vérifie et s’assure de l’existence de l’autorisation de l’engagement et des crédits des paiements de ladite dépense. En d’autre termes il s’assurer de la disponibilité et la soutenabilité de ceux-ci par rapport à la dépense engagée. Il appose son visa favorable ou défavorable selon les cas de disponibilité ou d’indisponibilité des crédits par rapport à l’engagement d’une dépense publique.

NB : le contrôleur financier se présente alors comme conseiller de l’ordonnateur de dépense publique.

VI- Le comptable public

Deux points méritent ici l’attention il s’agit du statut du comptable (A) et attributions (B).

B- Le statut du comptable public

Est comptable public tout agent public régulièrement habilité à effectuer, à titre exclusif et au nom de l’Etat, des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables. Au regard du décret n°2013/160 du 15 mai 2013, portant règlement général de la comptabilité publique, est comptable public toute personne nommée en cette qualité par le ministre des finances. On dit alors que le comptable public est agent accrédité à un poste comptable.

On distingue ainsi plusieurs catégories de comptables/

• Les comptables deniers et valeurs ;

Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilitées au maniement et à la conservation des fonds publics, des valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons, traites, obligations, rentes et actions de société.

• Les comptables d’ordre.

Les comptables d’ordre sont ceux qui centralisent et présentent dans leurs écritures et leurs comptes les opérations financières exécutées par d’autres comptables. Toutefois, les fonctions de comptable d’ordre ne sont pas incompatibles avec celles de comptable deniers et valeurs.

Chaque catégorie de comptable ainsi définie peut être qualifiée de comptable principal ou secondaire comme c’est le cas au Cameroun ou de comptable supérieur ou subordonné, de comptable centralisateur ou non centralisateur.

Le comptable supérieur est le comptable qui a sous son autorité hiérarchique un ou des comptables subordonnés. Le comptable principal est le comptable qui rend directement ses comptes à la Chambre des comptes ; il a sous sa responsabilité des comptables secondaires. Le comptable centralisateur est celui qui centralise les opérations des comptables inférieurs non centralisateurs.

Les comptables des administrations financières des Impôts et des Douanes sont des fonctionnaires ou agents ayant qualité de comptables deniers et valeurs et chargés en particulier du recouvrement d’impôts, de droits, de redevances et de recettes diverses, ainsi que des pénalités fiscales et des frais de poursuite dans les conditions fixées par le Code général des impôts, le Code des douanes.

Les comptables des administrations financières peuvent être organisés en réseaux de postes comptables comprenant des comptables supérieurs ou subordonnés, principaux ou secondaires, distincts du réseau du Trésor dans les conditions fixées par les réglementations nationales. Les opérations des comptables des administrations financières sont centralisées dans les écritures du Trésor.

1. Les attributions du comptable public

Le comptable public intervient dans l’exécution des recettes publiques, l’exécution de la dépense publique, la conservation fonds et du patrimoine public.

En matière d’exécution de la dépense publique, le comptable public procède à l’acte matériel du paiement de la dette publique.

Cependant avant tout acte de paiement, le comptable opère un contrôle pour s’assurer de la régularité de la dépense ordonnée par l’ordonnateur. Il s’assure du service fait.

Dans le cadre de l’exécution des recettes, le comptable public procède à l’acte matériel de recouvrement de celles-ci. Cependant il doit s’assurer au préalable que ladite recette a été régulièrement autorisée par l’autorité compétente.

De manière plus détaillé, il est chargé de la :

• La prise en charge et le recouvrement des rôles, titres de perception,bulletins de liquidation et ordres de recettes non fiscales qui lui sont remis par un ordonnateur, des créances constatées par un contrat ou un marché public, un titre de propriété ou tout autre titre ou acte dont il assure la conservation ainsi que l’encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les administrations publiques sont habilitées à recevoir ;
• Le visa, la prise en charge et le règlement des dépenses, soit sur ordreémanant d’un ordonnateur accrédité, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de sa propre initiative, ainsi que la suite à donner aux oppositions et autres significations ;
• La garde et la conservation des fonds, valeurs, titres et matièresappartenant ou confiés à l’Etat ou aux autres administrations publiques ;
• Le maniement des fonds et les mouvements des comptes dedisponibilités;
• La conservation des pièces justificatives des opérations et des documentsde comptabilité ;

Sous l’autorité du ministre chargé des finances, les comptables directs du Trésor, principaux ou secondaires, exécutent toutes opérations budgétaires, de trésorerie et de financement de l’Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

Les comptables publics peuvent avoir sous leur autorité des régisseurs de recettes et d’avances. Ces régisseurs de recettes et/ou d’avances, sont habilités à exécuter des opérations d’encaissement ou de décaissement. Ils sont personnellement et pécuniairement responsables de leurs opérations.

Le comptable public de rattachement a l’obligation de contrôler sur pièces et sur place les opérations et la comptabilité des régisseurs. Il est personnellement et pécuniairement responsable des opérations des régisseurs dans la limite des contrôles qui lui incombent. Les modalités de création, de fonctionnement des régies de recettes et des régies d’avances, ainsi que les conditions de nomination des régisseurs sont fixées par les règlementations nationales. Les régies d’avances doivent être plafonnées quant à leur montant et être limitées aux menues dépenses ayant un caractère répétitif et urgent.

Les comptables publics sont accrédités auprès des ordonnateurs ainsi que, le cas échéant, des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation par dépôt de leurs actes de nomination. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité. Sauf dérogation autorisée par le ministre chargé des finances, le mandataire doit être choisi parmi les agents du poste. Le mandataire est accrédité dans les mêmes conditions que le comptable titulaire.

Il exercer également  un control en matière de recettes, il s’agit respectivement :

• l’autorisation de percevoir les recettes, dans les conditions prévues, pour l’Etat et chaque catégorie d’administrations publiques, par les lois et règlements ;
• de la mise en recouvrement et de la liquidation des créances ainsique de la régularité des réductions et des annulations de titres de recettes.

En matière de dépenses, on peut avoir le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, et de l’assignation de la dépense o de la validité de la créance, portant sur

• la justification du service fait, résultant de la certification délivréepar l’ordonnateur et confirmée par le contrôleur financier ainsi que des pièces justificatives produites ;
• l’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations,avis ou visas réglementaires ;
• la production des justifications et, le cas échéant, du certificat deprise en charge à l’inventaire ;
• de l’application des règles de prescription et de déchéance,
• du caractère libératoire du règlement incluant le contrôle del’existence éventuelle d’oppositions, notamment de saisies-arrêts ou de cessions.

En matière de patrimoine, le contrôle :

• de la prise en charge à l’inventaire des actifs financiers et non financiers acquis ;
• de la conservation des droits, privilèges et hypothèques des immobilisations incorporelles et corporelles.

Les comptables publics procèdent à l’arrêté périodique de leurs écritures dans les conditions fixées par la réglementation comptable en vigueur. Au 31 décembre de chaque année, ils procèdent obligatoirement à l’arrêté de toutes les caisses publiques. A cette date, il est établi un procès-verbal constatant et détaillant l’état de l’encaisse et des valeurs ainsi que celui des comptes de dépôts justifiés par un état de rapprochement. Un acte du ministre chargé des finances fixe les modalités relatives à l’organisation, au déroulement, au délai de dépôt, d’exploitation et de publication des rapports de ces opérations de contrôle.

Section 2 : L’organisation rationnelle des fonctions des agents

Les missions accomplies par les agents dans l’exécution de la loi des finances obéissent à une répartition rationnelle des tâches. Ces derniers sont encadrés par le principe de la séparation des ordonnateurs et comptable (I) même si on y observe quelques des dérogations (II).

         III-      Le principe de la séparation des ordonnateurs et comptables

Suivant quelques considérations, le principe de la séparation des ordonnateurs et comptables doit être étudié à travers sa signification (A) et son application (B).

C-La signification de la séparation

Le principe de la séparation ordonnateur comptable n’est ni un principe à valeur constitutionnel, ni à valeur législative ni un principe général du droit (CE 22fevrier 2008, syndicat national des services du trésor-FO, n295281) mais un principe à valeur réglementaire qui permet la perméabilité entre l’ordonnateur et le comptable.

Dans sa conception traditionnelle, ce principe résulte de deux préoccupations essentielles. D’une part la sécurité dans la gestion des fonds publics (le principal objet de cette séparation est d’assurer un contrôle de régularité des recettes et des dépenses afin d’éviter les malversations financière. Il permet ainsi au comptable l’indépendance nécessaire  dans l’exercice de son contrôle destiner à garantir la sincérité et la fidélité des comptes dont il a la charge). D’autre part de  la division rationnelle du travail (Il conduit ainsi à la répartition fonctionnelle des services en fonction des différents stades d’exécution des opérations)

Dérivée de la suite logique de la séparation des pouvoirs comme en droit constitutionnel, la séparation des ordonnateurs et comptables est consacrée en droit camerounais par les articles 6 à 10 du décret n°2015/160 du 15 mai 2013, portant règlement général de la comptabilité publique.

Suivant sa signification, la qualité de l’ordonnateur doit strictement être distinguée de la qualité de comptable public dans l’exécution de finance publique. D’avantage, il est interdit une usurpation de fonction de comptable publique par ordonnateur et inversement.

D-L’application de la séparation

La règle de la séparation entre les ordonnateurs et les comptables publics présente une certaine particularité dans son application. Le décret de 2013 crée des incompatibilités dans la mise en œuvre de ce principe, il est fait interdiction pour un ordonnateur d’avoir comme comptable publique dans sa structure administrative, une personne avec laquelle il partage un lien de parenté.

Cependant dans l’application de ce principe, la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018, portant régime financier de l’Etat et les autres entités publiques, donne la possibilité à un agent de cumuler les fonctions de contrôleur financier et de comptable public.

Il n’existe pas de lien hiérarchique entre l’ordonnateur et le comptable public. Ainsi a l’exception des dérogations précitées, la méconnaissance de ce principe fait courir à son auteur des sanctions.

IV- Les dérogations du principe de la séparation

Les règles de la séparation entre ordonnateur et comptable public peuvent être l’objet de quelques dérogations.

C- Les normes

Ce sont des opérations financières qui sont exercées sur la diligence d’un ordonnateur, sous réserve d’une information et validation à posteriori par un comptable public. Il s’agit des régimes d’avance et des régimes de recette.

• Les régimes d’avance, ce sont des dépenses publiques exécutées à l’initiative de l’ordonnateur par un régisseur et à l’avance.Il enregistre, sous réserve de la transmission à posteriori de l’état des dépenses au comptable assignataire.
• Les régimes de recette, il s’agit du recouvrement en urgence d’un ensemble de recette sous la diligence de l’ordonnateur par un régisseur de recette. Les opérations d’encaissement effectuées en urgence par le régisseur de recette doivent être transmisses à posteriori au comptable assignataire pour enregistrement.

D-Des dépenses effectuées sans ordonnancement

Dans le cadre de  l’exécution de certaines dépenses, le formalisme lié à l’intervention de l’ordonnateur peut être écarté. Ainsi les comptables publics peuvent procéder à l’écoulement des prestations sans avoir besoin qu’un acte d’ordonnancement pris par l’ordonnateur n’intervienne. Il en est des dépenses salariales.

DEUXIEME PARTIE : LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DE FINANCES

Mettre en œuvre la loi de finance revient à déclencher l’effectivité de ses effets juridiques. Suivant cette considération, deux catégories doivent être prises en compte : les opérations d’exécution et la loi de finances (chapitre 1) et les opérations de contrôle de l’exécution de la loi de finances (chapitre 2).

CHAPITRE I : LES OPERATIONS D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Exécuter la loi de finances, conduit à dégager deux catégories d’opérations que sont : les opérations budgétaires (section 1) et les opérations de gestion de la trésorerie (section 2).

Section 1 : L’exécution du budget

Constitué de l’ensemble des prévisions, de dépenses et des recettes contenues dans la loi de finances, le budget général de l’Etat n’est qu’un document fictif qui relève d’une vision à court terme (annuel). Celui-ci a vocation à devenir réelle à travers la réalisation de toutes les dépenses et recettes annoncées. Ainsi distingue-t-on l’exécution de dépenses publiques (I), de l’exécution des recettes publiques (II).

III- L’exécution des dépenses publiques

La mise en œuvre de la dépense publique obéit à quatre étapes :

l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

• L’engagement de la dépense publique

Relevant de la compétence de l’ordonnateur en tant qu’administrateur, l’engagement de la dépense peut se présenter comme un acte administratif unilatéral par lequel l’administration crée à sa charge une dette qu’elle entend solder suivant une échéance précise. Cette opération constitue l’administration comme un débiteur. (Ouverture des candidatures dans les postes d’emploi, un lancement d’un marché public)

L’acte d’engagement est contrôlé par le contrôleur financier. Celui-ci s’assure au moins du respect par l’ordonnateur de l’autorisation d’engagement c’est-à-dire la limite supérieure du montant de la dépense pouvant être engagée.

• La liquidation de la dépense publique

Opération réalisée sous la diligence de l’ordonnateur, la liquidation de la dépense publique consiste aux calculs mathématiques du montant global de la dépense engagée, en considération des estimatifs prévus par l’autorisation budgétaire.

G- L’ordonnancement de la dépense publique

Relevant de la compétence de l’ordonnateur, l’ordonnancement se présente ici quand l’acte par lequel l’administration atteste de l’accomplissement du service fait.

Elle ordonne alors au comptable public de passer au paiement de la dépense.

H- Le paiement de la dépense publique

Etape exclusive pour la compétence du comptable public, le paiement consiste pour celui-ci d’apprécier la dette de l’administration. Il s’agit pour le comptable public de faire transiter les fonds correspondant à montant de la dette de la caisse publique de l’Etat vers le patrimoine de l’administré.

Toutefois, avant de procéder à une telle transaction, le comptable public opère la certification administrative ayant préalablement été mise en œuvre par l’ordonnateur. Il contrôle alors les crédits de paiement différent c’est-à-dire la limite supérieure ou maximale du montant de la dépense pouvant être ordonnancée. Il contrôle également le service fait.

 NB  : le comptable public peut refuser de procéder au paiement de la dépense publique ordonnancée. Cependant l’ordonnateur peut procéder au contournement de ce refus en prenant un acte administratif appelé ordre de réquisition qui fait injonction au comptable public de procéder au paiement. Dans une telle situation la responsabilité du comptable public est alors déchargée et endossée par l’ordonnateur.

IV- L’exécution des recettes publiques

Quatre mouvements d’ensemble doivent ici être pris en considération :

l’émission d’un titre de créance, la liquidation de la créance, l’ordonnancement et le recouvrement de la créance.

• L’émission d’un titre de créance

Il s’agit ici pour l’ordonnateur d’adopter un acte administratif par lequel il constate l’existence d’une créance bénéficiant au patrimoine public à l’endroit d’un administré. A titre d’exemple cet acte peut se traduire par l’émission d’un avis de mise en recouvrement en matière fiscale

• La liquidation de la créance

La constatation du droit de créance de l’Etat par l’ordonnateur nécessite une évaluation mathématique de son montant. C’est ce qu’il convient de retenir comme étant la liquidation. En matière fiscale par exemple, il s’agit d’appliquer à la matière imposable le taux d’imposition retenu par la loi.

G- L’ordonnancement de la créance

C’est l’étape à l’occasion de laquelle l’ordonnateur donne l’ordre u comptable public de procéder au recouvrement de la recette ou créance de l’Etat.

H- Le recouvrement de la créance

Après ordonnancement, la créance publique a vocation à être recouvré. Cette opération consiste pour le comptable public à faire transiter l’argent du patrimoine de l’administré vers la caisse publique. Il convient d’observer alors que le paiement en nature encore appelé dation en paiement est en principe interdit à l’initiative de l’administré.

Avant de procéder au recouvrement le comptable public doit s’assurer de l’existence effective de la créance en droit.

Section 2 : La gestion de la trésorerie

Comment se gère la fortune publique ? C’est à cette préoccupation que s’évertue de répondre le décret n°2013/160 du 15 mai 2013 portant règlement général du comptable public au Cameroun. Deux points méritent l’attention ici : le trésor public (I) et les missions de celui-ci (II).

• Le trésor public

Institution chargée d’administrer le patrimoine public, le trésor public dépend de la direction générale du trésor de la coopération monétaire et financière rattachée au MINFI. Il assure ses mises en collaboration avec le ministère des domaines et des affaires foncières. Ce sont particulièrement les agents formés dans le cadre de l’administration des régis financières à l’ENAM, en particulier dans la branche du trésor qui sont investis des missions au sein du trésor public.

Ils répondent tous devant le MINFI puisqu’ils sont nommés par celui. On y retrouve des agents comptables, des percepteurs, les receveurs municipaux, les trésoriers payeurs généraux.

Le trésor public peut dans certains cas particulier s’entourer de services, de personne physique ou moral pour assurer la collecte et la conservation des fonds publics. Ces collaborateurs sont alors appelés les correspondants du trésor.

• Les missions du trésor public

Quelques missions importantes incombent au trésor public :

• L’évaluation de la fortune publique : il s’agit d’identifier et de dénombrer en les classant tous les biens meubles et immeubles en numéraire et les valeurs qui font partie du patrimoine de l’Etat et des autres entités publiques
• La conservation de la fortune publique : il s’agit d’assurer la protection et l’administration des transactions qui s’applique sur les biens publics. Ainsi dans ce cadre, le trésor public doit pouvoir identifier les mouvements entrés et de sortie des biens publics.

Le trésor assure alors les opérations de banque de l’Etat en conservant la fortune publique mais aussi en dégageant les mouvements de prêt et d’emprunt.

CHAPITRE 2 : LE CONTROLE D’EXECUTION DE LA LOI DES FINANCES

La transparence et la bonne gouvernance indique comme ligne de conduite dans la gestion des finances publiques camerounais implique le contrôle de gestion. Ayant pour référence l’exécution de la loi des finances, ce contrôle se décline suivant deux mouvements importants : le contrôle non juridictionnel de la loi des finances et le contrôle juridictionnel de l’exécution de la loi des finances.

Section 1 : Le contrôle non juridictionnel de l’exécution de la loi des finances

S’il est non juridictionnel, le contrôle de la gestion financière de l’Etat se fait par l’administration (I) et le parlement (II).

III-  Le contrôle administratif des finances publiques

Conformément au décret n°2013/159 du 15 mai 2013 portant contrôle administratif des finances publiques au Cameroun. On peut s’assurer de la bonne gestion ou de la mauvaise gestion des finances publiques pendant l’exécution de la loi de finance et après l’exécution de cette dernière.

Pendant l’exécution de la loi de finance, le contrôleur financier et le comptable public chacun à son niveau de compétence veillent à la régularité de toutes les étapes et opérations relatives à l’exécution du budget et à la gestion de la trésorerie. Ils donnent alors leurs avis favorable ou défavorable selon les cas.

Après l’exécution de la loi de finances le contrôle administratif se fait par la réalisation des audits des comptes publics également par l’intervention d’organes administratifs spécialisés dans le contrôle à savoir : le CDEF, le CONSUPE, l’ANIF (traquer le blanchiment d’argent),

CONAC

IV-  Le contrôle politique parlementaire

L’exécution de la loi de finance n’échappe pas au contrôle des parlementaires. Deux mécanismes sont mis en contribution en droit camerounais pour s’acquérir de la gestion opérée par les comptables public et les ordonnateurs :

• Le contrôle par les questions et la matière de censure. Prévu dans le cadre des arts. ces mécanismes permettent d’avoir une lisibilité sur la gestion des finances par les membres du gouvernement. Des questions écrites et/ou orales sont poses à l’occasion des sessions parlementaires portant sur le budget aux membres du gouvernement
• La loi de règlement : autre catégorie de loi de finances, la loi de règlement dresse le bilan exhaustif des opérations financières effectivement réalisées pour le compte d’une année budgétaire écoulée et prescrit des orientations pour la préparation du budget de l’année à venir

Section 2 : Le contrôle juridictionnel de l’exécution financière

Les juges ne sont pas spectateurs dans le contrôle de l’exécution de la loi des finances. On retrouve de manière active le contrôle exercé par les juridictions de compte (I), administratives (II) et judiciaire (III).

IV-  Le contrôle par la juridiction des comptes

La juridiction des comptes au Cameroun se présente est la structure constituée de tribunaux régionaux des comptes et de la chambre des comptes de la cour suprême. Encore non effectifs jusqu’à nos jours, les tribunaux régionaux des comptes consacrés par la loi du 29 décembre 2006, voient leurs attributions provisoirement exercées per la chambre des comptes de la cour suprême. Cette dernière, assure conformément à la loi du 21 avril 2003 la certification des comptes, des comptables publics de l’Etat, des établissements publics, des CTD, des entreprises publiques.

Ainsi, les comptes de l’Etat et les comptes de gestion des comptables publics principaux sont produits à la Chambre des comptes au plus tard trois mois après la clôture  de l’exercice. En cas de retard, des amendes peuvent être infligées aux comptables par la Chambre des comptes.

La responsabilité des comptables publics se trouve engagée en cas de :

• Constatation de déficit de caisse ou de manquant en denier ou en valeur ;
• Défaut de recouvrement de recette ;
• Paiement irrégulier d’une dépense en manquement aux obligations decontrôles
• Paiement irrégulier d’une indemnisation mise à la charge de l’Etat du faitdu comptable public.

Dans ce cas, la juridiction des comptes, après avoir entendu le comptable intéressé, prend un arrêt qui fixe le montant que le comptable devra verser à l’Etat, en tenant compte du montant du préjudice ainsi que des circonstances de l’infraction. Elle peut en outre, en fonction de la gravité de la faute commise, imposer une amende au comptable défaillant, dans la double limite du montant visé à l’alinéa précédent et d’une année de salaire du comptable intéressé. Les comptables publics ne sont ni personnellement ni pécuniairement responsables des erreurs commises dans l’assiette et la liquidation des produits qu’ils sont chargés de recouvrer (affaire commune Biwong bulu)

La gestion de fait entraîne, pour son auteur déclaré comptable de fait par la Chambre des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que la gestion patente pour le comptable public. Les comptables publics ne sont pas tenus de déférer aux ordres irréguliers qui engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire, sauf réquisition émanant de l’ordonnateur principal

La responsabilité pécuniaire d’un comptable public peut aussi être mise en jeu par une décision de débet de nature administrative. Les arrêtés de débet produisent les mêmes effets et sont soumis aux mêmes règles d’exécution que les décisions juridictionnelles. Ils sont susceptibles de recours

 la cessation de la fonction du comptable public et de la libération des garanties

La cessation de fonction d’un comptable public est prononcée dans les mêmes formes que sa nomination. Hormis le cas de décès ou d’absence irrégulière, la cessation de fonction d’un comptable public donne lieu à l’établissement d’un procès-verbal de remise de service.

La libération des garanties constituées par un comptable public ne peut intervenir que dans les conditions suivantes :

• Pour les comptables principaux : après arrêts définitifs de quitus renduspar la Chambre des comptes sur les différentes gestions dont ils avaient la charge jusqu’à leur cessation de fonction ou par intervention de la prescription acquisitive conformément aux dispositions de l’article 77 de la Directive portant loi de finances ;
• Pour les comptables secondaires : après obtention du certificat dedécharge délivré par le Directeur chargé de la comptabilité publique, sur avis des comptables principaux auxquels ces comptables secondaires sont rattachés ;
• Le certificat de décharge est délivré dans un délai fixé par lesréglementations nationales. Il permet uniquement d’accorder la libération des garanties, mais n’emporte pas de conséquences quant à l’appréciation de la responsabilité éventuelle du comptable secondaire ;
• La libération des garanties est accordée par décision du ministre chargédes finances sur proposition du directeur chargé de la comptabilité publique, après constatation que les conditions prévues ci-dessus sont réunies.
  • Le contrôle par la juridiction administrative

Constitué des tribunaux administratifs régionaux et de la chambre administrative de la cour suprême, la juridiction administrative au Cameroun participe au contrôle de l’exécution de la loi de finance. Elle intervient pour connaitre des recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre les actes administratifs qui auraient une incidence sur l’exécution budget ou la gestion de la trésorerie. Egalement des recours en indemnisation des préjudices causés par les actes administratifs liés à une exécution financière.

• Le contrôle par la juridiction judiciaire

Le juge judicaire généralement requis dans le contrôle de l’exécution des finances publiques c’est le juge pénal ou répressif. Ce dernier intervient pour la sanction des infractions de deniers publics ou d’atteinte à la fortune publique.

NB : Lorsque l’infraction de détournement de deniers publics porte sur un montant supérieur ou égal à 50.000.000f CFA le TCS (Tribunal Criminel Spécial) est la juridiction judiciaire exceptionnelle conviée pour la sanction des délinquants.

Bibliographie

• BOUVIER (Michel), La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde, acte de la IV è Université de Printemps de FPUB,

LGDJ, 2009, 313 p.

• BOUVIER (Michel), Les Finances Publiques, LGDJ, 2019, – BAUDU (Aurélien), Droit des finances publiques, Dalloz, 2015,

839p.

• MEDE (Nicaise), Finances publiques Espace UEMOA/UMOA,

Harmattan, 2016, 546 P.

• Mengue Me Enguang (fidèle), Finances publiques : Droit budgétaire et droit de la comptabilité, l’harmattan, 2018, 386 P.
• Damarrey (Stéphanie), Droit de la comptabilité publique, 2017,
• Loi n°2018/012 du 11 juillet 2018, portant régime financier de l’Etat et les autres entités publiques ;
• La loi de 2012/011 du 16 juillet 2012 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi du 14 décembre 2011 portant création d’un TCS;
• Décret n°2013/160 du 15 mai 2013, portant règlement général de la comptabilité publique
• Décret n°2013/288 du 04 septembre 2013 fixant les modalités de restitution du corps du délit ;
• Décret n°2013/131 portant création, organisation et fonctionnement du corps spécial d’OPJ du TCS ;

Fin du cours !!!